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《未成年人保护法》的网络时代品格——解读“网络保护”专章

2020年10月23日 15:01 来源: 中国网信网

网络空间作为家庭、学校、社会等现实世界的延展,已经成为未成年人成长过程中极为重要的新环境。2020年我国第三次修订《未成年人保护法》,与时俱进,对网络时代的热点问题进行回应,创设“网络保护”专章,以网络素养教育、网络信息管理、网络沉迷防治、个人信息保护、网络欺凌防治五大主题为纲,以国家、社会、学校、家庭这四大责任主体为本,形成了科学性、体系化、整体性的未成年人网络保护体系,与传统保护体系形成互补,体现出积极发展与消极保护并重、国际共性与中国特性兼顾、制度延续与立法前瞻并存的网络时代品格。

一、体系创新:“网络保护”专章与传统保护形成互补

近年来,随着互联网经济蓬勃发展,信息技术的提高和普及,全球大部分国家和地区都经历着信息化、城镇化趋势,虚拟的网络世界给青少年带来数字机遇的同时,未成年人网络保护问题也凸显出来,网络信息内容良莠不齐,个人信息泄露、网络沉迷、网络欺凌等现象时有发生,对未成年人网络保护专门立法是国际通行做法。本次立法修订工作在体系上的一大创新特色是将未成年人网络保护单独成章,与传统保护形成互补。

在未成年人传统保护体系中,国家、社会、学校、家庭作为不同的责任主体,在各自职责范围内履行保护责任。然而,网络的横向性打破了这一职责划分界限,职责界限相互交叉,单一主体履行单一职责难以实现全面保护。因此,本次修订工作针对网络时代的突出问题,区分不同网络风险类型,明确各方责任主体的职责、权利,实现对未成年人的线上线下全方位保护,以期最大限度地保障未成年人的合法权益。

然而,“网络保护”专章并非是孤立的,解决未成年人网络保护的问题并不只局限于“网络保护”专章本身,“网络保护”单独专章也并不意味着线上线下完全隔绝,线上问题本身具有现实复杂性,又往往需要通过线下寻找根源,谋求线下保护方案。例如,实证研究表明,网络欺凌往往是校园学生欺凌的延伸。因此,需要通过《未成年人保护法》各章节互补配合,实现多方主体共治的整体保护局面。

二、内容创新:五大主题为纲、四种责任主体为本

从未成年人网络保护问题的解决思路来看,需要综合考虑不同网络风险的关联互动性,避免通过单一手段、简单思路、孤立地解决问题。因此,本次修法在内容创新上的特色是,以网络素养教育、网络信息管理、网络沉迷防治、个人信息保护、网络欺凌防治五大主题为纲,以国家、社会、学校、家庭这四大责任主体为本,各主题之间相伴相生,彼此关联,并非是单个问题进行“头痛医头脚痛医脚”孤立性应对,而是整合不同的立法规范,科学性、体系化、整体性地构建了未成年人网络保护体系。

首先,网络素养教育是实现网络保护的根本和基石,培养网络素养教育,不仅有利于未成年人把握网络时代的发展机会,也有利于未成年人通过提高未成年人辨别、应对网络风险的意识和能力,正确应对信息安全、网络沉迷、网络欺凌等网络风险,树立符合社会发展规律的网络价值观,也有利于降低其自身从事不当行为的可能。网络素养的责任主体包括国家、社会、学校和家庭(第64条),监护人具有网络素养是引导和监督未成年人正确使用网络的前提条件,因此,其监护人应提高网络素养、规范使用网络行为(第71条第1款)。

第二,构建以分类管理为基础的网络信息管理制度,是网络保护体系中最核心的内容。一方面,增加有益内容的供给,便利未成年人获取有益健康成长的内容信息(第65条),另一方面,网络服务提供者依法履行内容审查、提示和删除义务(第80条),同时,家长、提供互联网上网服务设施的场所以及智能终端产品的制造者、销售者,通过安装网络保护软件等安全保护技术措施保障上网安全。

第三,有必要对网络沉迷现象进行防治(第74条),不当网络使用不同于网络沉迷,即使是在网络游戏防沉迷领域,规制重点仍然在于内容管理,即对网络游戏产品进行分类和适龄提示,不得让未成年人接触不适宜的游戏或者游戏功能(第75条第3款)。

第四,网络环境下需要给未成年人提供特殊保护,将14周岁作为未成年人个人信息处理的同意年龄,并赋予成年人及其监护人更正、删除权(第72条第2款),信息处理者遵循合法、正当和必要的原则(第72条第1款),针对未成年人私密信息,网络服务提供者应当及时提示并采取必要的保护措施(第73条),以最大程度保护其合法利益和个人信息安全。

第五,网络欺凌行为是指通过网络以文字、图片、音视频等形式,对未成年人实施侮辱、诽谤、威胁或者恶意损害形象等(第77条第1款)。因此,网络服务提供者接到通知后,应当及时采取删除、屏蔽等必要措施(第77条第2款),为未成年人提供便捷、合理、有效的投诉和举报渠道(第78条)。此外,将防欺凌教育作为网络素养教育中的重要部分,网络服务提供者对私密信息的提示(第73条)以及对信息内容审查(第80条),也都有利于防范网络欺凌的发生。

三、“网络保护”专章的网络时代品格

(一)时代品格之一:积极发展与消极保护并重

在日益数字化的世界中,能否接入网络是未成年人基本权利之一,是其享有发展权、参与权等权利的延伸。联合国儿童基金会发布的《2017年世界儿童状况:数字时代的儿童》指出,数字访问已经成为新的分水岭。[《2017年世界儿童状况:数字时代的儿童》是联合国儿童基金会首次针对数字技术给儿童的生活和人生机遇带来的影响、其潜在危害与机遇等不同方面进行的综合分析。报告指出,数字技术可以成为改变弱势儿童命运的关键,为他们提供全新的学习、社交和表达意见的机会,然而同时,数百万计的儿童正在被日益互联的世界所遗弃。UNICEF (2017), Children in a Digital World—THE STATE OF THE WORLD’S CHILDREN,来源:https://www.unicef.org/publications/index_101992.html]数字鸿沟深刻影响了人们的思维模式、行为方式与生活质量,如何弥合数字鸿沟,并确保每个公民都能获得维系生存与发展的能力,正成为所有国家面临的共同挑战。针对生而处于“数字时代”的新一代未成年人,立法能否保障其上网权利,是完成“跨越数字鸿沟,还是加剧代际贫穷”这道选择题的关键。

因此,“网络保护”专章体现出兼顾积极发展和消极防御并重的保护观念,未成年人网络保护问题宜疏不宜堵,从保护未成年人发展权利的正面视角,尊重“数字原住民”的客观成长规律,从加强未成年人网络素养教育出发,既保护其免于因接触网络遭受负面影响,又充分利用网络新媒介带来的资源与发展机会,成为网络强国的新一代建设者与接班人。这种时代品格体现在以下方面:

第一,《未成年人保护法》第3条明确规定,国家需要兼顾保障未成年人的发展权和受保护权。

这也是我国作为《联合国儿童权利公约》的缔约国,对政府履行保障儿童权利义务的回应。尤其是第44条第1款将社区公益性互联网上网服务场所与博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆等场所相提并论,承认其作为信息基础设施建设的重要作用。

第二,在“网络保护”专章第64条首先规定了“网络素养教育”。

网络风险并不等于实际损害,立法应当更注重事先预防,而不是在伤害发生后事后补救。全面消除风险、将未成年人禁锢在“围墙花园”中既不可行也不可取,保守的“消极保护主义”立场,不仅会剥夺孩子探索、适应、应对的成长机会,还有可能把他们的网络行为引导到家庭或学校以外的更危险的环境中。提高未成年人网络素养相当于是一种赋权,通过加强未成年人网络素养教育,能够改变儿童数字技能发展不平衡的状况,提高其风险意识,正确地预测以及应对网络活动带来的风险及其危害。

第三,将未成年人关于个人信息处理的同意年龄设定为14周岁。

未成年人个人信息保护中的年龄标准主要规范的是信息处理者、未成年人及其监护人处理信息的行为。未成年人关于个人信息处理的同意年龄无需与民事行为能力的划分年龄保持一致,为了赋予未成年人更多使用网络的发展机会,本次修法首次明确规定了此项年龄标准,将未成年人监护人知情同意的年龄标准设定在14周岁(第72条第1款);并且,赋予未成年人及其父母、其他监护人要求信息处理者更正、删除个人信息的权利(第72条第2款),充分体现出立法者对于未成年人使用网络权利以及保障其个人信息安全的同等重视。

第四,在网络信息管理、网络沉迷防治等具体保护措施方面,均采取“疏堵相结合”的规制模式。

在网络信息管理方面,既鼓励和支持有利于未成年人健康成长的网络内容的创作和传播(第65条),同时,由网信部门及其他有关部门依法惩处利用网络从事危害未成年人身心健康的活动(第66条),根据不同年龄阶段未成年人的需要,侧重治理危害未成年人身心健康的信息(第67、79、80条)。

在网络沉迷防治方面,没有对网络产品和服务采取“一刀切”的禁止性规定,而是在规定“不得向未成年人提供诱导其沉迷的产品和服务”的基本前提之下(第74条第1款),由不同行业的网络服务提供者针对未成年人使用其服务设置相应的时间管理、权限管理、消费管理等功能(第74条第2款);此外,对游戏进行分类分级管理,要求网络游戏服务提供者对游戏产品进行分类,做出适龄提示,采取技术措施,不得让未成年人接触不适宜的游戏或者游戏功能(第75条第3款)。

(二)时代品格之二:国际共性和中国特性兼容

保障未成年人合理安全地使用网络,最大化地赋予未成年人发展机会和最大限度地减少网络风险是各国未成年人保护立法的普遍诉求。不同国家面临的关键性风险,及其采取的保护措施是否能够发挥作用,会根据特定的文化或国情而有所不同。

与欧美发达国家相比,我国属于发展中国家,互联网普及率、城镇化率还将继续上升,城镇、农村地区的经济差距在逐步缩小,但在未成年人教育关注、养育理念等方面仍然存在着巨大差异,呈现出未成年人保护诉求区域差异大、欠发达地区未成年人监护严重缺位等特点。例如,当一二线城市普遍焦虑网络沉迷问题时,贫困地区未成年人使用网络的基本权利仍然得不到保障,黑网吧查处事件主要集中在相对贫困地区,农村地区、留守家庭的未成年人犯罪发案率占比较高。[2017年最高人民法院公布的《司法大数据专题报告:未成年人犯罪》数据表明,农村地区未成年人犯罪发案率占比为82.06%,占比过高。来源:最高人民法院,发布时间:2017-11-30,http://courtapp.chinacourt.org/fabu-xiangqing-71052.html]因此,我国本次修法工作立足我国国情,兼顾国际共性问题,这体现在:

第一,不同未成年人成长环境复杂,单靠技术措施难以保护未成年人,未成年人的父母或者其他监护人仍然是第一责任人。

本次修法对《民法典》中规定的监护人教育保护职责进行细化,充分发挥监护人在网络保护中的积极作用,既包括正向的教育示范、引导和监督职责,例如,提高网络素养、规范自身使用网络行为、加强引导和监督的义务(第71条第1款);也包括防御性的保护职责,例如,使用网络保护软件等安全保障技术措施义务(第71条第2款)、同意处理未成年人个人信息(第72条第1款)、遭受网络欺凌时通知网络服务提供者采取措施(第77条第2款)。

第二,针对区域发展不平衡难以短期改变的现状,基于优先保护的原则,给予处于不利地位的儿童更为周全的保护和提供平等的发展机会,社会力量、学校同样是具有重要意义的责任主体。

因此,本法除了细化监护人职责以外,鼓励社会力量参与提供支持和资源,包括社区公益性互联网上网服务场所的免费或者优惠开放(第44条第1款),能够缓解因地区、经济发展不平衡带来的发展机会不平衡问题;并且,通过强化国家、社会、学校的各项义务,都有利于最大化地保障未成年人的合法权益。例如,学校同样有网络素养宣传教育义务(第64条)、采取安全保护技术措施义务(第69条第1款)、智能终端产品统一管理义务(第70条第1款)、网络沉迷告知义务(第70条第2款)等;网络产品和服务提供者履行有害信息提示和删除义务(第80条)、信息安全保障义务(第72、73条)、预防网络沉迷义务(第68、74条)、网络欺凌的协助义务(第77条第2款)等。总之,在“家庭—学校—社会—国家”、从微观至宏观的不同层面,形成促进未成年人保护与发展并重的多方共治局面。

(三)时代品格之三:制度延续和立法前瞻并存

伴随着智能手机等智能终端产品的普及,未成年人网络普及率将进一步提升,5G技术发展与应用也会带来相应的挑战,非法处理未成年人信息、信息安全、网络沉迷等风险也会相应增加。因此,此次修订工作在保障制度延续的基础上,充分体现出立法的前瞻性和包容性,能够在未来5G时代为未成年人网络保护工作提供有力的法律依据和保障。

目前,我国涉及未成年人网络保护和管理的法律法规主要有《网络安全法》《儿童个人信息网络保护规定》《网络信息内容生态治理规定》等等。我国网信、教育、文化、新闻出版广电等各部门依据各自职责,针对未成年人网络保护存在的问题联合或单独采取行动,包括内容管理、游戏沉迷、网络欺凌等,对危害未成年人身心健康的行为进行查处打击,已经取得了积极成果。本次修订工作充分体现出立法者正确处理制度延续和前瞻包容这两者之间的平衡关系,体现在:

一方面,上述立法中涉及到的、未成年人网络保护的部分条款和规定,以及已经被实践证明卓有成效的成熟经验,在本次修法中均被纳入未成年人网络保护体系当中。

例如,鼓励支持有益内容创作(第65条)、网络信息分类管理(第67、73条)、网络游戏管理制度(第75条)等等。但是针对现有法律制度中存在的立法空白,又补充创设性地设计了相关法律条款,如信息内容提示制度(第80条第1款)、未成年人网络游戏电子身份认证系统(第75条第2款)、禁止为未满16周岁未成年人提供网络直播发布者账号注册服务(第76条)等等。

另一方面,创设性地设计了相关法律制度,来填补现有未成年人网络保护体系中的空白。

例如,网络素养教育(第64条)、处理未成年人个人信息的知情同意规则(第72条第1款)、未成年人信息的删除更正权(第72条第2款)、网络服务提供者私密信息保护义务(第73条)、网络欺凌中采取必要措施(第77条第2款),智能终端产品由学校统一管理(第70条),来应对智能终端产品的普及,5G技术带来的海量数据内容的挑战,有效防范个人信息安全风险。

因此,此次立法工作吸收现有的有效成熟经验,既能通过立法填补空白、完善管理,也尊重了现行管理制度,既体现了立法的稳定性和延续性,又体现出其前瞻性和包容性,能够应对技术飞速发展带来的机遇与挑战。(作者:朱芸阳,中央民族大学法学院副教授)

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