当下，中国互联网技术迅猛发展，取得了从桌面互联网到移动互联网再到智能互联网的飞跃。伴随着我国步入互联网大国的行列，人民群众的互联网运用能力，包括未成年人运用网络能力的提升是建设创新型社会的互联网时代要求，也是全面建设小康社会的必然要求。然而，大量未成年人几乎在毫无防范的情况下就进入到纷繁复杂的网络空间，极有可能成为网络风险的受害者。为此，通过一系列的制度安排为未成年人筑起网络安全保护的“绿色长城”显得尤为重要。本文从推进未成年人网络安全保护立法、加强未成年人网络权益司法保护和落实未成年人网络保护政府监管三个层面，对加强未成年人网络安全保护与治理问题作出分析。

推进未成年人网络安全保护立法

我国目前关于网络安全的立法主要包括《网络安全法》《关于加强网络信息保护的决定》以及国务院发布的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《互联网信息服务管理办法》等法律法规。然而，上述法律法规是针对网络不良信息的一般性规定，并未突出针对未成年人网络安全保护。在《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》两部专门性法律的修订过程中，均拟针对未成年人网络安全保护增加规定、强化保护，但总体而言仍属分散式的规制模式。

民法学家王利明教授曾指出，我们难以制定出一部包罗万象的互联网管理法律，应该对互联网领域重要的突出议题进行专项立法。2016年10月，国家网信办发布了关于《未成年人网络保护条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知；2017年1月，国务院法制办公室公布了《未成年人网络保护条例（送审稿）》公开征求意见的通知。这是第一部专门为保障未成年人网络合法权益而制定的行政法规。2019年5月，国家网信办又专门以儿童个人信息网络保护为规制内容，发布《儿童个人信息网络保护规定（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）。据此，从立法模式看，我国关于未成年人网络安全保护的立法正经历从分散立法保护向专门立法保护、从间接保护趋向直接保护的过渡。这一过渡促使我国现有关于未成年人网络安全保护法律体系不完善、针对性弱、规定宽泛和效力层级低等不足，开始朝着为未成年人使用网络提供有效保障迈进。

从促进未成年人身心健康发展的要求来看，未成年人网络安全保护的立法与司法目的不仅仅在于安全保护，还落脚于未成年人运用互联网能力的提升。涉未成年人网络安全保护的法律法规，应当规范政府、家庭、学校、网络服务提供者、网络服务提供者行业组织等相关主体在保护未成年人网络安全上的权利与义务，基于对未成年人保护的立法旨意，须凸显各主体相应的法律义务以及法律责任。

《意见稿》的制定思路，遵循了“网络务提供者协会组织保护—网络运营者责任—监护人权利—政府保护”的逻辑线索，其中规范主体指向网络运营者责任，条款多达13条，占该意见稿条款的近半数。从发达国家经验来看，企业责任与行业自律是保护未成年人网络安全，特别是保护未成年人网络隐私权的重要手段。《意见稿》将网络服务提供者协会组织保护，以及网络服务提供者责任作为主要规制内容，特别凸显网络服务提供者的法律责任，符合未成年人网络安全保护的发展规律。同时，建议借鉴《未成年人保护法》的结构体例，增加学校保护，形成“政府、家庭、学校、网络服务提供者与网络服务提供者协会组织”构成的“五位一体”的保护架构。

2019年7月9日至11日，2019（第十八届）中国互联网大会在北京举行。一位小朋友在大会的AI公园展厅内参观巧克力3D打印机。记者 李晗 摄

加强未成年人网络权益司法保护

未成年人网络权益司法保护，是指对于身处司法程序中的未成年人涉网案件的特别保护，目前呈现出法律缺乏操作性、专门性立法少、效力层次低、立法内容不充分等制度欠缺。与此同时，多头治理，司法与技术手段不均衡，司法机关与政府有关机关、企业、社会团体的关系模糊等问题也较为显著。随着司法体制改革的“量化冲击”以及少年、家事审判改革的影响等因素，未成年人审判正处在十字路口，未成年人网络司法保护如何体现出未成年人司法制度的特征属性、如何适应网络时代发展的需要，均是亟待解决的课题。

作为未成年人司法保护的一个重要分支，未成年人网络司法保护应兼顾未成年人司法的特殊性以及网络司法保护的属性。在提升未成年人网络司法保护的过程中，应关注以下五个方面的问题。

第一，遵循司法规律，梳理未成年人网络司法保护的正确理念。未成年人司法实践中，广泛存在“过度保护”与“保护不力”的争议，这种模糊认识也极易延伸至未成年人网络司法保护领域。因此，“儿童利益最大化”“比例原则”“专门保护、特殊保护”等理念如何融会贯通至未成年人网络司法领域，是亟待解决的问题。

第二，合理界定未成年人网络司法保护的权利范围。未成年人网络司法保护的范围涵盖涉刑事、民事、行政等领域。从现有相关立法或立法草案来看，各领域关于未成年人网络司法保护的实体权利、主体、程序，以及责任的规定等呈不均衡分布或“语焉不详”状态。

第三，近年来，基于司法体制改革的“扁平化”趋势，未成年人专门审判机构——“少年法庭”在内设机构改革中面临着重大考验，多地撤并少年法庭，三十多年来所积累、形成的少年审判工作特色有削弱之势。加之，未成年人审判多年存在的痼疾，如受案范围不统一，工作制度机制发展不均衡，队伍不稳定，评价体系不科学等，上述问题已经成为导致未成年人网络司法保护专业化不足、司法实践无法满足未成年人网络保护需求的主要诱因。

第四，未成年人网络司法保护的程序问题。基于“少年与家事审判合一”，以及少年审判重新回归传统刑事审判庭的组织形态的变革，司法实践中呈现出以婚姻、家庭审判为主线，或从成人刑事司法视角出发的异化趋势。去“成人化”，建立未成年人专属的网络司法保护程序体系，是满足未成年网络司法保护需求的题中应有之义。

第五，建立未成年人网络司法保护的多方协作系统。未成年人网络司法保护是建立以“人”为中心的信息社会进程中的一个步骤，参与主体既有公、检、法、司等行政司法机关，也包括政府、学校、社区、家庭、网络服务企业等利益相关主体。以目前国际范围内所认可的未成年人保护模式为例，均要求政策制定者、司法机关、社会组织、网络企业以及媒体五方面采取相应措施。为此，实现司法机关与政府有关部门、社会群体组织等利益相关主体的协作、配合是值得关注的核心问题。

落实未成年人网络保护政府监管

当下，中国社会转型期的风险释放是导致未成年人使用网络风险发生的现实背景和主要原因之一。在市民社会发展不充分的情况下，在政府对社会资源进行控制和协调时，应当关注纳税人衣食住行的最低保障，特别是关注处于弱势的未成年人群体。简而言之，社会风险背景赋予了政府在保护未成年人网络安全以及培养其网络能力层面更为重大的职责，政府应在网络安全治理与儿童福利保护中发挥至关重要的作用。

具体而言，政府在网络安全治理与儿童福利保护进程中的职责主要包括三个层面：

第一，加强未成年人网络保护的统筹协调，网信、电信、公安、新闻出版广电等有关部门建立信息共享机制，加强工作沟通和协作配合，依法开展监督检查活动。

第二，行使针对网络服务提供者及其行业组织的监管职责。未成年人网络安全保护相关法律法规应授权政府对于网络服务提供者面向未成年人的相关网络产品的网络市场准入制度、国家标准制度以及市场退出制度等，调控未成年人网络产品的内容设计与使用制度。《意见稿》第二十一条、第二十三条、第二十四条明确国家网信办监督检查网络运营者、接受投诉、约谈违规网络运营者，以及施以相应行政处罚的职责。遗憾的是，在明确罚则的基础上，处罚主体仅在规定中以“由国家互联网信息办公室和其他有关部门依据职责”一语带过，究竟各部门职责如何界定，尚语焉不详。

第三，建立专门针对危害未成年人网络安全的违法与不良信息监督机制。在已有的相关机制基础上，开辟专门渠道，明确有关部门职责，督促网络服务提供者及行业组织履行相关法律规定、政策措施，落实对未成年人群体的特殊、优先保护。（牛凯，中国审判理论研究会专职副秘书长，《中国应用法学》副主编）

参考文献

1．王利明：《论互联网立法的重点问题》，《法律科学（西北政法大学学报）》，2016年第5期。

2.姚建龙：《未成年人法的困境与出路——论<未成年人保护法>与<预防未成年人犯罪法>的修改》，《青年研究》，2019年第1期。

3.陈慧：《未成年人网络空间的法治化保护研究》，《郑州航空工业管理学院学报（社会科学版）》，2018年6月，第37卷第3期。

4.佟丽华：《儿童网络安全风险、网络保护的国际发展及其启示》，《中国青年社会科学》，2018年第1期。

5.宋远升：《风险社会视域下未成年人的法律保护——以网络风险为对象的分析》，《青少年犯罪问题》，2017年第2期。

6.张鸿巍：《少年司法的异乡人》，上海三联出版社，2017年8月。