2016年9月19日,山东省烟台市福山区门楼中心小学的老师在指导学生安全上网。供图/CFP

  2012年11月,党的十八大报告提出了“网络社会”这一概念,标志着网络媒体的监管系统被纳入到网络社会治理的大范畴中来。五年来,围绕管好、用好、发展好互联网的主旨,政府在监管理念、监管体制、监管手段等多方面、多层次展开了一系列的探索和实践,取得了显著的成绩。

  更新网络媒体监管理念

  网络媒体在发展,政府的监管理念也在随之不断调整完善。最核心的变化在于,将传统的社会治理理念运用于网络媒体的监管。2016年10月9日,习近平总书记在中央政治局就实施网络强国战略进行的第三十六次集体学习上指出,“随着互联网特别是移动互联网发展,社会治理模式正在从单向管理转向双向互动,从线下转向线上线下融合,从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。”这意味着立意破除传统的政府监管思路,加强社会协同,利用多方力量共同治理互联网。除了总体新思路的变化,网络媒体的监管重心也在十八大以来有了新的强化和延伸。

  第一,强调顺应网络媒体发展规律,加强网上舆论阵地建设。如今,网络媒体已成为我国民众获取信息的主要渠道,是民生民意最为集中的载体,也是西方反华势力对我国进行意识形态斗争的重要战场。在此背景下,更应强调网上舆论工作的重要性和紧迫性。习近平总书记曾在多个场合指出,“做好网上舆论工作是一项长期任务,要创新改进网上宣传,运用网络传播规律,弘扬主旋律,激发正能量,大力培育和践行社会主义核心价值观,把握好网上舆论引导的时、度、效,使网络空间清朗起来。”“管好用好互联网,是新形势下掌控新闻舆论阵地的关键”。

  第二,强调善用网络媒体,争夺国际话语权。网络媒体在塑造国家形象、提升国家软实力方面有着极强的促进作用。习近平总书记多次指出,“发挥好新兴媒体作用,增强对外话语的创造力、感召力、公信力,讲好中国故事,传播好中国声音,阐释好中国特色”“主动借助新媒体传播优势,加强国际传播能力建设,增强国际话语权,集中讲好中国故事”。

  第三,强调互联网思维,推动传统媒体和新兴媒体融合发展,壮大主流思想舆论阵地。2014年8月,中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》,习近平总书记在会上讲话指出,“推动传统媒体和新兴媒体融合发展,要遵循新闻传播规律和新兴媒体发展规律,强化互联网思维,坚持传统媒体和新兴媒体优势互补、一体发展,坚持先进技术为支撑、内容建设为根本,推动传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面的深度融合。”可以说,这不但是一项引导传媒产业发展壮大的战略部署,更是一项构建舆论引导新格局、巩固壮大主流思想舆论阵地的战略部署。

  第四,强调网络社会治理,全面净化网络空间。习近平总书记曾多次指出,要加强网络社会治理,使网络空间全面清朗起来。他强调,“要教育引导广大网民遵守互联网秩序,增强辨别是非、抵御网络谣言的能力,共同营造风清气正的网络环境。”

  调整网络媒体监管体制

  网络媒体的飞速发展,各种新兴媒体技术的出现与应用,使得现行管理体制的弊端日益凸显,主要表现在多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高等方面。十八大以来,党中央锐意改革,加强顶层设计力度,对网络媒体的管理体制进行了重大调整。

  增设中央网络安全和信息化领导小组。该领导小组成立于2014年2月27日,由习近平总书记担任组长,是中国互联网管理的最高领导机构。其核心职能和任务是:发挥集中统一领导作用,统筹协调各个领域的网络安全和信息化重大问题,制定实施国家网络安全和信息化发展战略、宏观规划和重大政策,不断增强安全保障能力。

  重组国家互联网信息办公室。2014年8月,重组后的国家网信办被国务院授权全面负责互联网信息内容管理工作,并负责监督管理执法。在此之前,国家网信办并无互联网内容的监督管理执法权。

  可以说,中央网络安全和信息化领导小组的成立和国家网信办的重组,从战略上解决了中国过去互联网管理体制存在的政出多门、职能交叉、权责不一、协调不畅等弊端,也由此开启了对网络媒体进行统一规划和系统管理的新时代。

  完善互联网政策法规监管体系

  坚持依法治网是政府监管网络媒体的根本之道。2014年2月27日,习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上指出:“要抓紧制定立法规划,完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规,依法治理网络空间,维护公民合法权益。”随后几年中,有关网络媒体监管的政策法规体系建设步入快车道。

  首先,加大既有法律法规的修订力度,在相关司法解释中增加与网络信息活动密切相关的内容。例如,2013年1月,国务院新修订的《信息网络传播权保护条例》,对网络传播权利保护、权利限制以及网络服务提供者责任免除等作出详细规定;2015年8月29日,新修订的《中华人民共和国刑法修正案(九)》对非法入侵计算机系统、网络服务渎职、拒不履行信息网络安全管理义务等若干信息网络犯罪行为作出更为明确的补充规定;2017年5月,国家网信办公布新版《互联网新闻信息服务管理规定》,对互联网新闻信息服务许可管理、网信管理体制、互联网新闻信息服务提供者主体责任等进行了修订……通过对这些既有法律法规内容的不断完善,弥补网络时代的法治监管需要。

  其次,针对网络媒体管理的一些“真空”领域,加快制定并出台相关法律法规、政策意见,尤其是针对新兴媒体。《中华人民共和国网络安全法》是全国人大常委会通过的与网络媒体相关的重要法律,于2016年11月通过,并于2017年6月1日起正式实施。该法对网络运行安全和网络信息安全领域的问题做出明确规范,成为中国网络生态治理的基础性法律。此外,作为网络媒体监管的核心主导部门,国家网信办相继出台《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》《互联网用户账号名称管理规定》《互联网信息搜索服务管理规定》《移动互联网应用程序信息服务管理规定》《互联网直播服务管理规定》等一系列的规范性文件,对于填补法规监管空白,完善行政管理法规依据具有重要意义。

  最后,在国家战略、政策意见层面,出台了一系列有关网络媒体管理和发展的指导意见。十八大以来,网络强国战略、媒体融合战略、“互联网+”行动计划、大数据战略等若干战略规划和发展指导意见相继推出,搭建起一个全面管理和引导网络媒体发展的核心战略框架。

  灵活运用行政监管手段

  行政手段的最大优势在于可以依据当前发现的问题及时做出调整,避免消极影响的进一步扩大,且在手段方法上具有多样性。党的十八大以来,行政管理部门更加灵活地运用多种手段和方法,加强对网络媒体的监管力度,且更注重正面支持和反面整治两方面齐头并进。

  一方面,加强对国家重点新闻网站等主流媒体的扶持力度,鼓励他们提升内容水平和舆论引导能力,全面扩散主流舆论的影响力,使其在网络空间成为主导力量。2015年11月6日,国家网信办向首批符合资质的14家中央新闻网站共594名采编人员正式发放网络记者证;2016年5月,国家网信办批准人民网、新华网等6家中央重点新闻网站开设157个地方频道。这两项举措的推出,不仅是对以中央重点新闻网站为代表的网络媒体在服务党和国家工作大局、传播社会主义核心价值观、开展网上宣传、建设良好舆论环境方面发挥重要作用的肯定,而且对其未来承担更多信息传播和舆论引导责任提出了更高的要求。

  另一方面,加大对各类网络不端行为的打击力度,营造更加清朗的网络环境。十八大以来,我国政府注重多部门的协调合作,开展了“净网行动”“护苗行动”“秋风行动”等一系列的专项行动,对于净化网络环境、媒体环境发挥了积极有效的作用。此外,各地还依据自身情况灵活开展各种整治活动,尤其是对“约谈”工作机制的规范和运用。2015年4月28日,国家网信办发布《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》,对约谈的行政主体、行政相对人、实施条件、方式、程序等作出明确规定,使得“约谈”这一行政行为更加程序化、规范化。在该规定的指导下,各地网信办灵活运用约谈手段及时对网络媒体乱象进行“拨乱反正”,充分发挥行政监管的灵活性和及时性。

  提倡行业自律与全民监督

  相比他律,自律往往更为直接、更有效率,也因此被认为是网络媒体监管的有效方式之一。十八大以来,政府在网络媒体监管上更加注重行业自律与全民监督的作用。

  2016年8月17日,国家网信办在北京召开专题座谈会,就网站履行网上信息管理主体责任提出八项要求。八项要求的核心要义在于通过完善新闻信息内容发布、跟帖评论管理、用户注册管理等一系列制度的建设,帮助网络媒体提升自律水平。这八项要求也成为各大网络媒体强化自我约束的有力保障。

  整治网络不良信息和行为,离不开网民主观能动性的发挥。从2014年5月起,中国互联网违法和不良信息举报中心划归国家网信办,其核心职能就在于搭建公众参与网络治理的平台,充分发挥社会公众的监督作用,维护互联网信息传播秩序。

  此外,各级政府和社会组织还开展了一系列的专题活动,倡导文明上网、理性表达等。如,2015年6月,国家网信办指导推出“网络中国节”主题活动,该活动以传统节日为主线,通过一系列具有亲和力的网络文化产品,吸引网友广泛参与,引导网民文明上网、理性表达。2016年5月,中国网公益中国频道、中国品牌频道联合公益中国爱心联盟等相关单位支持发起“全国文明上网行动计划”,倡议网信企业积极净化网络空间,倡导广大网民文明上网。

  清朗的网络空间并非一朝一夕就能建成,需要党和政府以及社会各界的精诚合作与共同努力。党的十八大以来的实践探索为今后的努力方向提供了强大的指引,在即将召开的十九大上,我党势必会对网络媒体监管、网络空间治理提出一些新看法、给出一些新判断,而这些新看法和新判断将成为今后工作的重要理论支撑。(贾金玺:中国社会科学院新闻与传播研究所)